持续增大的资金缺口已经不是养老保险面对的唯一难题,事实上,地区间的待遇差异也在日益凸显。中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文9月23日向《经济参考报》记者介绍,从城镇职工养老保险的“替代率”指标看,不同地区间差距较大,最高的山东(70.5%)和最低的重庆(43.2%)之间相差27个百分点。“替代率”是衡量养老保险保障水平的一个主要指标,简单说可以被理解为劳动者退休时,养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率,替代率下降意味着养老金的保障水平也相应贬值。而据中国社科院世界社保研究中心发布的《中国养老金发展报告2012》数据,这一指标近年来呈持续下降趋势：城镇职工养老保险的替代率由2002年的72.9%下降到2005年的57.7%,到2011年更是降至50.3%。“由于受通货膨胀、社会平均收入以及社会发展状况等因素影响,养老金的绝对数额不能准确反映不同时期、不同地区离退休人员真实的养老保障程度。而养老金替代率这一相对指标却能够规避上述因素的影响。”人社部专家咨询委员会专家、中央财经大学社保系主任褚福灵对《经济参考报》记者表示,因此替代率是制定养老保险政策必须考虑的重要指标。按照国际经验,养老金替代率大于70%,即可维持退休前的生活水平；如果达到60%-70%,即可维持基本生活水平；如果低于50%,则生活水平较退休前会有大幅下降。此外,国际劳工组织《社会保障最低标准公约》规定,养老保险最低替代率为55%。但根据中国社科院世界社保研究中心统计,2011年全国32个社保省级统筹单位(包括新疆建设兵团)中,有17个替代率低于这一水平,超过总数一半。此外,退休人员养老金待遇水平呈现明显的地区性差异。2011年,养老金排名替代率前五的分别是山东(70.5%)、新疆(64.8%)、海南(64.2%)、山西(61.8%)、陕西(61.6%),而替代率后五位的分别是重庆(43.2%)、江苏(45.9%)、四川(46%)、湖北(47%)和吉林(47.4%)。待遇水平差距如此之大,是否应设立全国统一标准？事实上,现行养老保险制度曾为替代率设置了一个“参照”。2005年国务院颁布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》,人社部曾解释称,这一文件设定的基本养老金目标替代率为59.2%,其中基础养老金替代率为35%,个人账户养老金替代率为24.2%。“但这个值最多可能是一个政策,但绝对还没有上升到制度目标的法定地位。”郑秉文说,“事实上,官方从未说过要‘盯住’这个替代率或将之作为标准向它靠拢。”郑秉文认为,现在到了再次确定替代率的时候了“其中一个原因就是各省的差距越来越大,最高比最低高出27个百分点,出现差距之后就会出现公平性问题。因此下一步要明确31个省份应该向谁看齐,以及为什么向这个指标看齐。”他认为,替代率是新一轮制度改革的重点,是各种版本的改革都要交汇于此的一个重点,是绕不过去的一个重点“需要制定一个符合实际的替代率。孤立地设计基本养老保险的替代率是不可行的,一定要将之放在国家多层次养老保障制度总体框架内,每个层次都被分配到一个替代率,合起来就是一个国民能够过一个体面生活的退休收入。”