按照《国务院关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》(以下简称《通知》)，养老保险基金中央调剂制度将于7月1日起正式实施。

《通知》下发近半个月来，贡献省、受益省、富帮穷等说法出现在各种议论中，最终指向中央调剂金制度的公平问题。按《通知》规定办法执行，养老金结余充分的发达省份将“交多拿少”，而养老金结余不足的省份则会“交少拿多”。

社科院世界社保中心主任郑秉文在接受记者采访时表示，中央调剂金制度在公式设计上的参数是反复研究选定的，已经尽可能地规避了富裕省份和受益省份的不公平问题。

而珠三角地级市市府办的一名工作人员则对记者表示，广东地区属于养老金结余较多的地区，上解资金数额也因此排在全国前列。该名工作人员同时介绍，尽管政策从出台到实施时间紧迫，但该市目前已经按照省人社厅的安排开展相关工作，“不会对当地养老金的发放造成影响”。

“但‘少交多得’将会成为目前养老保险新政下最容易产生的道德风险，”该名工作人员认为，“如果国内一些地区想方设法‘交少拿多’，将进一步加剧养老基金的收支运行风险，违背中央养老保险基金统筹的宗旨和目的。”

20余省(区、市)养老金出现当期资金缺口

人口老龄化，就业形势多样化，流动形式增强，劳动力集中向东部发达地区流动等因素，造成我国地区间养老保险抚养比的差距不断扩大。

人社部副部长游钧在6月13日的国务院政策例行吹风会中介绍，去年全国领取待遇的退休人员9460万人，总抚养比是2.73︰1。各省份抚养比差距较大，最高的广东省超过了8︰1，最低的黑龙江省不到1.3︰1。

反映在各省养老金结余上，部分富裕省份可以支付到四五十个月，并且每年当期都有上百亿元结余，广东省去年结余更是过千亿。辽宁、黑龙江等省份则当期收不抵支，个别省份已经穿底。

据记者梳理发现，养老金收不抵支的省份，已经由2014年的黑龙江、宁夏、河北三省，扩大至2016年的7个省份：黑龙江、吉林、辽宁、河北、内蒙古、湖北、青海。有分析称，如果扣除政府的财政补贴，2017年，全国已有20多个省(区、市)的养老金出现当期资金缺口。

为确保养老金足额发放，早在十几年前，中央文件就提出要划拨国有资产充实社保基金，但这一提议被搁浅。2015年，山东省率先出台国有资本划转充实省社保基金的相关文件，2017年年底财政部部署的重要任务中，亦包含以国有资本充实社保基金这一项。

尽管划拨国有资产和中央调剂金同样可以解决养老金足额发放的问题，但两者性质不一。“调剂金是空间上的调剂，国有资产划拨是时间上的补偿。”

武汉科技大学金融证券研究所所长董登新介绍说，国有资产划拨可以理解为股权划拨，短期内资产很难变现，是一种长期性的安排;中央调剂金是现金调剂，可以解决短期问题，调整地区养老金不平衡的问题。

在6月11日召开的企业职工基本养老保险基金中央调剂制度贯彻实施工作会议中，作为充实社保基金的举措之一，通过划拨国有资产来充实养老基金的办法依然被提及。据记者了解，这个办法如今只在两三个省份开展，并未在全国推广。

中国政法大学教授胡继晔在接受记者采访时认为，以国有资产充实养老基金之所以没在全国进一步推广，与地方国企很多没有完成公司制、股份制改造有关，“在上市希望不大的情况下，也没有股改的动力，因此地方国资划转缺乏明晰产权的支撑”。对此，胡继晔表示惋惜。

“交多拿少”不公平?

“省际之间基金不平衡问题，靠省级统筹自身难以解决，所以必须提高统筹层次，在全国范围内对基金进行调剂。”游钧在6月13日的吹风会中指出。

对建立中央养老金调剂制度，上海财经大学郑春荣教授在接受记者采访时表示，世界上大多数国家的基本养老保险，在中央政府的事权与财权范围内。“由中央政府统一实施和管理基本养老保险制度，能够直接调剂各地的老龄化差别，实施无差异的缴费率，有利于劳动力的流动，亦能缓解各省苦乐不均的状况。”

本次中央调剂金主要由上解资金和拨付资金两部分构成。记者注意到，上解公式为各省职工平均工资的90%×在职应参保人数，上解比例从3%起步，以后逐步提高。下拨公式则为核定的某省份离退休人数×全国人均拨付额。

根据这两个公式，职工平均工资水平高、参保职工和就业人数多的省份，上解资金较多;离退休人数多的省份，得到的拨付资金较多，打破了“交多应得多”的习惯思维。

郑春荣认为，上解和下拨公式没有挂钩，而是根据各省实际情况确定上解和下拨数量，有利于老龄化程度较高的地区缓解压力，恰恰体现了设计的公平性。“任何涉及全国的公共政策都难以做到绝对的公平”，胡继晔直言，“中国地域广阔，经济发展不均衡，此政策是大家能够想象出来最公平的公式，其核心是全国一盘棋。”

胡继晔同时指出，养老金上缴是所有省份都要上缴，包括已经穿底的省份，然后等国家发放下拨资金，这样可以减少和地方讨价还价的成本，也能在一定程度上体现制度的公平性，“即入不敷出的省份都上缴了，结余的省份更是责无旁贷。”

6月21日，记者致电吉林省人社厅了解工作进展。吉林市人社厅工作人员第二天上午回复称，吉林人社厅已经将相关工作具体方案上报省政府审批，“具体细节暂不方便透露”。

2017年全国人口增量的前10名城市中，除西安和郑州，其他8个城市全部属于南方，包括珠三角的广深佛，长三角的杭州、宁波，以及长江中上游的长沙、重庆和成都。

根据我国《关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干问题的通知》规定，跨省流动就业的参保人员领取养老金时，基本养老保险关系在户籍所在地的，按当地标准执行;不在户籍所在地，则需要当事人在基本养老保险关系所在地累计缴费年限满10年，才可按关系所在地标准领取，不满足条件的需要回户籍所在地领取养老金。

“社保的基本原则就是要实行全国范围的互助共济，全国养老保险参保人都要享有同样制度的福利，而不应该形成地区间的差异，无论参保人在哪儿缴费，费用最后都应该属于全中国参保人的，应该在全中国的范围里统一调度使用，而不应该成为地区的私有财产。”董登新认为。

武汉大学薛惠元副教授亦表示，要辩证看待公平问题：“表面上我们只看到此次制度富裕省份把钱拿给贫穷省份，感觉不公平。但我们也要看到跨省流动进来的人员为养老金富裕省份所做的贡献。

跨省流动人员如果回户籍所在地领取养老金，他们并不能按当时上缴的28%的比例全额带回户籍所在地，大约有8%是要留在富裕省份的，也是这部分比例让富裕省份有更多结余，这个时候拿东部富裕省份的钱来补一下落后地区的缺口，是公平的。”

有人担心，省份上解公式的数据真实性会影响最后的上解金额，富余省份有可能故意“少交”。薛惠元承认，的确存在数据造假的可能性，“各省职工的平均工资由统计部门完成，很难造假”，“人数造假相对更容易，但是这部分数据也一查就能查出来。”

薛惠元介绍说，“随着财务制度、统计制度、信息化系统的完善，未来各省上报数据的真实性是完全可以保证的。十九大报告中提出建立全国统一的社会保险管理信息的平台，目前我们现在正推行金保工程二期。”

省级将承担缺口主体责任

在6月11日召开的企业职工基本养老保险基金中央调剂制度贯彻实施工作会议中，韩正副总理提出，要在2020年全面实现养老保险基金的省级统筹，这意味着，从中央调剂到省级统筹，过渡期只有两年。董登新说：“中央调剂金办法只是一种无法一步到位实现中央统收统支的过渡形式，用以调解地区间养老金不平衡的问题，消灭地方间的差异，最终过渡到全国统收统支。”

据不完全统计，截至目前，我国只有四个直辖市、陕西省、青海省、广东省和西藏自治区实现了真正意义上的省级统收统支，即将资金全部归结到省级层面，由省级层面统一调度使用。其余省份虽然对外表示完成了省级统筹改革，但从严格意义上看，这些省份实现的是省级调剂金制度或者其他制度，并非真正意义上的省级统筹，即统收统支。

胡继晔指出，“现在即使在一些养老金结余较多的省份，省内调节依然困难，结余多的地级市不愿意调节到结余少的地级市。这将影响到能否实现真正意义上的省级统筹”。胡继晔对两年的过渡期持怀疑态度。

但薛惠元在接受记者采访时认为，到2020年全面实行省级统筹没有问题：“从财政角度看，我国长期实施财政分灶吃饭，养老保险制度财权事权不明晰，统筹提到哪一级，哪一级实际就成为最终的‘出资人’和‘兜底人’，因此部分省级政府对于提高统筹层次的积极性也就不高，但这次文件中明确提到，省级政府要切实承担养老金足额发放和弥补养老金缺口的主体责任。”

为解决省级政府提高统筹层次积极性不高的问题，本次中央调剂金特意设置了激励办法。数位专家提醒，上解金公式使用的是“在职应参保人数”而非“实际参保人数”。专家表示，这样设定可以激励地方政府扩大参保人数，做到应保尽保，同时多征缴的那部分资金也可留在本省使用。

董登新同时提醒，激励机制也是约束机制：“如果地方政府不能按照应保尽保，全民参保的要求来提高缴费面，最终出现缺口还需地方政府自己筹资，压力还是有的。